报告精读 | 社会组织蓝皮书：中国社会组织报告（2019）

近日，中国社会科学院大学（研究生院）及社会科学文献出版社共同在京发布了《社会组织蓝皮书：中国社会组织报告（2019）》。

我国社会组织正处于从追求数量增长的高速度发展阶段向追求质量和效益的高质量发展阶段转型。社会组织向高质量转型发展，一方面是因为政府对社会组织的监管之严、处罚力度之大为近二十年所未有，逼着社会组织必须走规范化、透明化的高质量发展之路；另一方面来自政府和社会组织系统内部的支持力量越来越大，社会组织的支持网络更加健全，能够获取的各类资源更加丰富，这两大支持力量正成为社会组织走上高质量发展之路的双轮驱动力量，推动社会组织向专业化、品牌化的高质量阶段发展。迈入高质量发展阶段的社会组织，既需要政府处理好培育发展和监督管理的辩证关系，在从严管理的同时给予更加积极有力的支持；更需要在使命愿景指引下不断提升自身专业能力，加快迈入规范化、透明化、专业化、品牌化发展的新阶段。

本书是“社会组织蓝皮书”的第九本，参与撰写的专家主要来自中国社会科学院、知名高校、政府部门和社会组织。整个研究报告共30余万字，除总报告外，专题研究重点关注社会组织的规范化发展、社会组织参与乡村振兴以及公益慈善组织税收优惠等问题，案例调研关注社会组织支持平台、公益产品规模化、社会组织参与社会治理创新以及社会企业等热点，全球视野篇探讨美国、法国、英国对社会组织参与海外援助的政策支持，以及巴西社会组织发展和全球气候治理中的非政府组织参与，以期对我国社会组织深度参与“一带一路”建设提供经验和借鉴。思考争鸣篇关于民间社会组织“走出去”几个问题的思考，同样着眼于我国社会组织今后如何更好地参与全球治理。

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1

当前社会组织监管政策之严为近二十年所未有

蓝皮书指出，当前社会组织的监管之严为近二十年所未有：

01

打击整治非法社会组织力度为近二十年所未有

2018年是近二十年来打击整治非法社会组织力度空前的一年，一大批非法社会组织被取缔处理，社会组织生存发展环境得到明显的净化与改善。2018年针对非法社会组织的打击整治具有持续时间长、覆盖范围广、整治重点突出、效果显著等突出特点。

非法社会组织活动屡禁不止，损害了社会组织的公信力，扰乱了社会组织登记管理秩序。对非法社会组织的打击整治，取缔了一批非法社会组织，形成社会震慑效应；公布涉嫌非法社会组织名单，动员社会舆论监督，实现对非法社会组织惩防并举的治理效果。

02

清理规范注册社会组织力度为近二十年所未有，大量社会组织受到撤销登记处罚

自2018年1月中国社会组织公共服务平台发布第一个被撤销登记的社会组织严重违法失信名单以来，2018年全年共有1724个社会组织被列入中国社会组织公共服务平台的严重违法失信名单。列入严重违法失信名单的社会组织除少部分受到限期停止活动的行政处罚外，绝大多数都受到了撤销登记的行政处罚。也就是说，仅2018年一年受到撤销登记处罚而被列入中国社会组织公共服务平台严重违法失信名单的社会组织就有1600余个。

针对社会组织的清理规范和排查整治行动，排查重点是社会组织换届年检、内部管理、党建和评比表彰收费、开展活动等方面不规范、不合法问题。

针对社会组织开展的清理规范和集中排查行动，成为我国僵尸型、休眠型社会组织生存的分水岭。以前很多僵尸型、休眠型社会组织只是名义和形式上存在，实际上活动停滞、功能丧失、名存实亡。对僵尸型社会组织以及社会组织非法和不规范活动的清理整顿，淘汰了不合格社会组织，提升了社会组织的整体质量。

自2018年开展清理规范和集中排查行动，今后不按照规定进行年检、长期不开展活动的社会组织将不再像以往一样有继续生存的空间，也就是说僵尸型、休眠型社会组织将逐步成为历史。

03

社会组织年检年报审核与处罚之严为近二十年所未有，年检改年报工作制度加快推进

从清理规范和打击整治合法社会组织的违法违规活动来看，大量社会组织因为没有按时参加年检或者连续两年以上不参加年检受到程度不等的行政处罚。自2018年以来，社会组织登记管理机构对社会组织年检审核要求更加严格，审核的严格程度、处罚的力度都前所未有。与此同时，登记管理机构在对社会组织严格年检的同时，正在加快推进年检改年报工作制度。

年度检查制度转变为年度报告制度，对于社会组织来说主要有四个方面的优点：一是减轻了社会组织办理年检工作的负担，提升了信息化办理的程度；二是提升了社会组织内部管理和业务开展规范化程度；三是年度工作报告在统一信息平台公开大大提升了社会组织信息公开的力度和水平；四是有的地方年度报告全部网上报送不需要加盖年度结论印戳，提高了社会组织依法自治程度。

对于登记管理机关来说具有几个方面的突出优点：一是从以前的政府单一行政监管，转变为第三方机构的专业化力量、社会参与的社会化力量和行政化力量共同参与的综合监管；二是从封闭式的登记管理机关和业务主管部门的行政监管，转向登记管理机关、业务主管部门和行业管理部门共享信息的开放式协同监管，提升了监管合力和监管协同效应；三是年报公开及其之后的监测评价、抽查审计、依法查处等措施，丰富了监管手段，提高了监管手段的针对性和有效性；四是年报提升了社会组织信息公开程度，强化了社会监督，有助于推进社会组织加强自律诚信建设。

04

社会组织监管力度之大为近二十年所未有

当前我国社会组织监管体系包含从注册登记到撤销登记的全流程、全生命周期监管，包括登记管理机关、业务主管单位、行业管理部门和相关职能部门在内的全方位、协同性监管，包括年检年报、等级评估、专项检查、信用信息在内的全要素、多措施监管。

社会组织登记审查的事前监管更加严格。直接登记社会组织范围进一步压缩，登记管理机构在登记审批社会组织时审批程序更加严格、相关内容审批把关更加严格。社会组织成立时的“名称、人员、场所、章程、资金”受到严格把关审查，事前监管更加严格。

05

社会组织注册登记审核把关之严格为近二十年所未有

从全国各地社会组织以及政府部门的调研反馈，以及从2018年全年社会组织增长数量以及增长率的变化进行分析来看，2018年以来注册登记社会组织出现一定的困难。社会组织登记困难主要体现为三个方面：直接登记范围被从严从紧控制；直接登记范围之外的社会组织找业务主管单位相当困难；符合直接登记或找到业务主管单位的社会组织在成立登记时受到了更加严格的审核把关。

一是四类社会组织直接登记范围的界定被缩小并被从严从紧控制。

二是直接登记范围之外的社会组织找业务主管单位相当困难。

三是符合直接登记或找到业务主管单位的社会组织在成立登记时受到更加严格的审核把关。

06

当前和今后社会组织主管部门的立法和政策主基调是从严管理

从《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》的条例以及民政部发布的多份文件政策精神来看，都体现了登记从严、监管从严的政策取向。民政部要求：“对符合直接登记条件但仍然按照双重管理登记的社会服务机构，要求继续按照原管理体制和管理方式实施管理，不得擅自变更双重管理体制。”结合此前所介绍的近二十年前所未有的打击整治非法社会组织力度、清理规范注册社会组织力度、年检年报审核处罚力度、监管严格力度、注册登记审核把关力度等情况综合进行分析，可以说，登记从严、监管从严、处罚从严已经成为当前社会组织管理的政策主基调。

2

应把社会组织制度性、结构性纳入“一带一路”建设整体规划

蓝皮书指出，应把社会组织制度性、结构性纳入“一带一路”建设整体规划。

我国“一带一路”倡议提出六年来，已经取得巨大的成就和广泛的共识，但民心相通不足是当前“一带一路”建设中的薄弱环节，围绕共建“一带一路”开展卓有成效的民生援助，推动教育、科技、文化等领域交流，是当前和今后“一带一路”走深走实的重点。在“一带一路”建设中，许多政府、企业不能解决或不好解决的问题，多样化的民间社会组织可以发挥积极作用，不仅可以促进彼此民心互通，也能为“一带一路”奠定坚实的民意基础和社会根基。目前我国参与“一带一路”和国际活动的民间社会组织数量少、规模小，与发达国家民间社会组织参与的数量和影响力相比有极大的差距。

民间社会组织深度参与“一带一路”中的民生援助，可以发挥灵活性强、专业度高、精细扎实的优势，在弱势群体帮扶、人道主义救助、医疗卫生健康等多个领域的交流与合作，具有得天独厚的条件和优势。

发达国家普遍把民间社会组织看成国家在对外援助中的重要合作者与国家利益的重要执行者。目前美国、英国、德国、法国和日本这五个最主要的对外援助提供国都通过纲领性文件，甚至是立法的方式，把民间社会组织纳入对外援助的制度体系，确保能深度参与本国的对外援助和国际事务。发达国家不仅把社会组织制度性、结构性纳入对外援助制度体系，还设立专门机构、协调机构，以及采用拨款、购买服务、间接管理等方式将大量对外援助资金通过民间社会组织执行。

我国应在认真研究发达国家通行做法的基础上，消化吸收其经验，把本国的民间社会组织纳入“一带一路”以及对外援助制度体系，给予资金和制度保障。中小型社会福利性项目和紧急人道主义援助中的一些民生项目，可以主要由民间社会组织深入受援国落地实施，政府发挥支持、监督和评估作用。

习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲中多次提出发挥民间社会组织的作用，“加强议会、政党、民间组织往来，密切妇女、青年、残疾人等群体交流，形成多元互动的人文交流格局。”未来5年，中国将邀请政党、智库、民间组织等1万名代表来华交流，“鼓励和支持沿线国家社会组织广泛开展民生合作，联合开展一系列环保、反腐败等领域培训项目，深化各领域人力资源开发合作。”考虑到目前我国民间社会组织不仅没有制度性、结构性地参与“一带一路”建设，这些组织在境外开展活动的法律体系几乎空白，政策支持也较为滞后，建议相关部门根据习近平主席讲话精神，联合制定社会组织参与“一带一路”建设和全球治理的政策文件，破除当前民间社会组织参与“一带一路”建设的各种政策和制度障碍，特别是应尽快明确社会组织设立海外机构、设立境外账户、对外捐赠物资出口等事项的政策规定和具体操作办法，简化办事流程。

3

社会组织参与乡村振兴面临三大普遍性问题

作为发展初期的乡村社会组织，为实现乡村振兴目标做出了重要贡献，获得的经验在乡村振兴事业中发挥的作用越来越突出，然而其面临的挑战同样艰巨。统观整体，大致面临如下几个方面的问题。

01

组织问题：少、小、散，独立性弱

首先从乡村社会组织自身审视，主要存在数量少、规模小、管理散的问题。根据前述现阶段情况盘点，目前乡村社会组织的数量已经有了大幅度的增长，乡村社会组织的类型也日渐丰富多样，但是其数量和类型的发展与农民对于社会组织日益增长的公共产品提供和公共服务等需求之间依然存在比较大的差距。例如，很多乡村地区的社会组织类型比较单一，主要集中在文化娱乐、宗族组织等几个类别，能够承接养老、医疗、教育等公共服务的辅助型社会组织和推动农村居民互助的社会组织相对比较缺乏。

除去数量和类型的局限，乡村社会组织更大的自身问题在于内部运行能力整体上尚且比较薄弱。

02

制度问题：政策法规不完善、层次偏低

倘若组织问题主要是从乡村社会组织自身寻找问题，那么，制度问题更多地需要从乡村社会组织的外部环境寻找症结和原因。制度问题主要是指制度环境欠佳，政策体系不完善，相关法律法规相对缺乏。至少涉及两个方面：一是社会组织参与乡村振兴的政策法规不完善，二是境外社会组织的相关境内政策法规不完善。

03

关系问题：互动不足，认知有限

除了组织自身和外部规制原因，关系问题也是影响和制约现阶段乡村社会组织健康有序发展的一大因素。乡村社会组织作为市场和政府之外的一维，参与乡村振兴，参与基层治理，难以避免需要应对诸多主体间的关系。我们发现，在实际操作中，乡村社会组织与地方政府、直选村委以及广大农民之间的良性互动尚不充分，其他各方对于乡村社会组织的认识也较为有限。

考量地方政府在各主体中的站位，不少基层政府缺少培育、扶持乡村社会组织健康有序发展的有效政策。一些地方政府或者职能部门认识到了乡村社会组织在承接部分公共服务职能、增进政府和农民之间的沟通等方面的重要作用和影响，但是对于如何主动为乡村社会组织营造良好的政策环境，还没有清晰的思路和统筹的规划。尤其是在乡村社会组织的组织规模尚小或者组织影响力不大之时，更是以自由放任为主，默默分享乡村社会组织带来的治理增益。

4

股权捐赠成为当下慈善组织积累公益资本的快捷方式

蓝皮书指出，股权捐赠成为当下慈善组织积累公益资本的快捷方式。 

《2018胡润慈善榜》“放榜”后，美的集团创始人何享健以75亿元的股票及现金捐赠成为中国首善。其中股权捐赠部分包含1亿股美的集团股票，2018年3月31日价值55亿元，股权捐赠占比73%。股权捐赠形式日益受到企业家们的青睐，既可以省去股权变现的高额成本，又利于保持被持股公司在金融市场的稳定。对于受赠的慈善组织来讲，企业的股权不但能够产生持续的分红，而且随着企业规模扩大，股权价值也将不断增长，慈善组织可以通过股权分红或变卖股权收益在长久时间内获得稳定的现金流，以支持慈善活动的开展。可见，股权捐赠已经成为新时代企业家践行慈善最便捷的方式。

然而，股权这一捐赠形式在近十年的发展之路上可谓困难多多、阻力重重。从被法规明文禁止到捐赠视同股权转让产生的高额税负成本，令每一名想投身公益事业的企业家们望而却步，他们大多持观望态度，或是转捐海外市场，造成我国慈善资源的流失。在我国慈善家、学者的努力推动下，财政部2009年发布的财企〔2009〕213号文件打破了股权捐赠形式的禁锢壁垒，时隔七年后又发布了财税〔2016〕45号文件打破了企业股权捐赠高额税负壁垒，对慈善组织今后的发展道路具有划时代意义。

如今，回顾股权捐赠近十年的发展历程，经历了从无到有、从禁止到合法、从高税负到零税负的巨大转变，这是社会发展推动制度创新的必然过程。

5

中国民间社会组织要更好地“走出去”应注意四个方面

中国的民间社会组织要更好地“走出去”，需要注意以下四个方面：

01

练好内功

“走出去”之前应当做好扎实全面的准备：应加强机构性学习，了解目标国家的历史文化传统、经济社会发展状况、国家发展规划、相关法律法规特别是目标国管理境外民间社会组织的相关法规和程序等。同领域内国际非政府组织和联合国机构活动的情况等等。注重本组织的能力建设，制定本组织“走出去”的机构策略和阶段性计划与目标，掌握相关专业领域的技术规范和国际最佳实践范例，搭建与海外项目管理相匹配的一整套制度（财务、物资、海关、人力资源）、确定可持续的筹资策略。此外，应该尽量了解目标国家参与“一带一路”倡议的情况，深入发掘目标地区欠发达的根源性原因、利益相关人群及可利用应对的措施，以及“一带一路”倡议落实的过程中对当地社区可能带来的正面和负面影响。

02

加强合作

应了解、借助可信赖的国际机构已有的项目平台和国别经验加快“走出去”的步伐。例如，中国扶贫基金会与“国际美慈组织”（Mercy Corps）建立了战略合作伙伴关系，近年来“国际美慈组织”积极协助扶贫基金会的“走出去”项目；清华大学公共健康研究中心、北京大学公共卫生学院等高校机构和中国疾病预防控制中心寄生虫病预防控制所等专业卫生机构与HPA建立战略伙伴关系，通过积极申请国家南南合作援助基金、建立全球卫生实践基地、深化中缅边境传染病联防联控协调机制搭建等开展全球卫生实务工作。

03

深入基层

要让项目落实到基层社区中去，注重群众的获得感。在设计项目的过程中，应结合考虑当地政府和社区的切实需求，以及中国在本地区的援助策略。应特别关注弱势群体，以结果为导向，参考并力求契合受援国的国家发展规划和联合国2030年可持续发展议程设定的目标。除了自然灾害响应等紧急人道主义救助外，发展援助项目必须贯彻可持续性发展理念，避免一般性人员交流和单纯物资援助为主的项目机构进入目标国，前期可以适当考虑以互访学习、物资捐赠的方式作为敲门砖融入当地社区。

04

注重研究

应当重视与国内外智库和研究机构合作，充分了解既有的国内外研究成果，从受援国国情和外援现状/需求分析、实施策略与效果评价、风险管理等角度总结经验，为制定和完善国别援助方案拿出民间社会组织的具体方案和建议。以真实的数据和事实协助国际发展援助部门的决策过程，以获得持续稳定的资金支撑和政策支持。

6

中国非政府组织在专业性、国际化和创新性上有明显进步

从1972年的斯德哥尔摩联合国人类环境会议开始，非政府组织开始登上环境治理的历史舞台，并逐渐发挥越来越重要的作用。2009年联合国哥本哈根气候大会为中国国内非政府组织提供了一次学习机会，从2009年到2015年达成《巴黎协定》，国内非政府组织积极学习开展联合行动，积累行动经验和研究经验。中国政府在气候领域拿出了先行先试的精神，加上国际非政府组织的示范和经验分享，气候领域的非政府组织，特别是中国本土的非政府组织得到较快成长。

非国家行为体对国际谈判的影响力取决于他们在跨国、国际和国内层面同时采取的行动发挥的集合影响力。经过十年的积累，中国本土非政府组织已经在专业性、国际化和创新性上有了明显进步。

例如，在专业性方面，清华大学2017年12月成立气候变化与可持续发展研究院，以清华大学环境学院、核研院、地学系、热能系、低碳能源实验室、公关学院、经管学院七大院系的支持，整合国内外优质资源，以大学智库的独立身份开展气候变化战略研究。为了更好推进谈判进程，该研究院还创新性推出高端对话平台“气候变化大讲堂”作为公共外交的主打平台。为了力保卡托维兹大会成功，研究院邀请了欧盟气候委员卡涅特、加拿大环境部长麦肯娜和联合国常务副秘书长阿米娜主讲“气候变化大讲堂”，过程中策略性安排学生就关键问题提问，并在活动前后邀请中国政府代表团与主讲人在清华大学进行非正式会晤，提前消除关键障碍，促成中国与欧盟、加拿大在核心问题上达成共识，结成盟友，并得到联合国高层的积极支持，从而提前为托维兹大会的成功做了铺垫。该研究院目前正在积极推进世界大学气候变化联盟，合力培养未来气候领袖，持续推进全球气候治理。

在国际化层面，全球环境研究所（Global Environmental Institute, GEI）作为本土非政府组织积极参与到中国政府南南合作的“十百千”项目落地中。在联合国巴黎气候大会开幕式上，中国国家主席习近平宣布中国积极开展南南气候合作，启动建设10个低碳示范区，100个低碳示范项目，并为发展中国家提供1000个培训名额。在功能定位上，政府的角色是政策制定者，缺少在发展中国家落地实操的经验。而全球环境研究所自成立以来一直在社区开展环境与发展的项目，并作为第一批“走出去”的本土非政府组织将在国内社区开展工作的经验带到了缅甸等发展中国家。正是因为两者的功能互补，全球环境研究所成功帮助中国政府在缅甸的清洁炉灶捐赠项目落地，走进社区家庭，获得社区群众的高度评价，这种合作模式也让政府对非政府组织的作用有了新的认识，更多新的合作项目正在设计推进中。

在创新性上，中国本土非政府组织学习国际同行联合行动的策略，并进一步扩大联合的范围。在2018年9月加州举行的全球气候行动峰会上，包括燕宝基金会、巧女基金会、老牛基金会、阿拉善SEE基金会、清华大学气候变化与可持续发展研究院、全球环境研究所在内的十家本土机构联合发起“气候变化全球行动”倡议，由中国气候变化事务特别代表解振华担任主席，倡议得到国际社会的积极响应，布隆博格先生现场同意担任倡议的联合主席。由此，政府与非政府、中国与国际的合作得到创新性发展。就在联合国卡托维兹气候大会前夕，燕宝基金会向行动捐赠1亿元人民币，为中国本土企业家积极投入应对气候变化做出表率。长期以来，中国本土非政府组织的发展资金来自国际基金会，随着中国经济社会的发展和全民应对气候变化共识的形成，这一格局正在被打破，本土资金的注入为应对气候变化提供了新动力。

除了本土组织的主动突破性成长之外，还有一个可喜的现象是，中国本土人才正成长为国际组织的核心力量。特别是在重视性别平等的全球气候治理领域，2018年，多位中国女性进入国际非政府组织核心领导层并掌握了话语权，这无疑为进一步争取国际非政府组织的支持，扩大中国政府同盟力量提供了条件。比如，在绿色和平工作十多年的李雁女士成为绿色和平中国总干事；在世界自然基金会工作多年的李琳博士成为世界自然基金会全球政策总监。笔者也受邀成为400多家国际非政府组织倡议建立的全球气候行动联盟（Global Climate Change Action, GCCA）的全球理事。从10年前国际非政府组织培养支持本土人才，到今天中国本土人才逐渐发挥关键影响力量，可以说，这是伴随着中国在全球气候治理中发挥越来越重要的关键作用而发生的积极改变。

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